文/陶伟文

　　2015年4月，一架携带核辐射标志的小型无人机降落在日本首相官邸屋顶的事件，引发日本政府对低空安全的高度担忧。此后，“世界文化遗产”姬路城城楼、交通设施新干线线路旁、关西机场等皆出现无人机干扰事件，日本政府由此逐步开启了低空安全管理的新篇章。
　　日本作为全球航空业高度发达的国家，在低空飞行器应用方面走在世界前列。早在20世纪80年代，日本就将无人机应用于农业领域，成为全球农业无人机应用最成熟的国家之一。随着低空飞行器特别是无人机系统技术的成熟发展，日本政府支持和提倡低空飞行器从农业向娱乐消费、物流运输、基础设施巡检、灾害监测、地理测绘等领域的扩展应用，以逐步摆脱社会老龄化加剧和劳动力短缺的形势。进入21世纪，尽管面对全球低空飞行器市场白热化的竞争局势，日本本土企业和品牌包括民用无人机企业和品牌表现出了竞争力不足的疲态，但其政府近年来对低空经济发展与安全管理的有效做法和经验，依然具有参考和借鉴意义。

　　一、管理机构与职责内容

　　（一）主要管理机构
　　日本的低空安全管理涉及多个政府部门和机构，其中核心机构包括国土交通省（Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism, MLIT）及其下属的民航局（Japan Civil Aviation Bureau, JCAB）。国土交通省作为国家最高级别的行政机构之一，全面统筹和监管日本的国土、基础设施、交通以及旅游等事务，在低空安全管理方面发挥着关键的领导和协调作用。而民航局则是国土交通省下设的专业部门，专注于航空领域的各项事务，负责统筹航空安全政策、法规和标准，包括低空空域的规划与监管、低空安全管理工作等，并监督其实施情况。
　　此外，日本还设有专门的航空事故调查委员会（Air Accident Investigation Commission），该委员会独立于民航局，主要负责对航空事故（包括低空飞行事故）进行深入调查和分析，以查明事故原因，提出改进措施和建议，防止类似事故的再次发生，从而为低空安全管理提供重要的反馈和指导。
　　在地方层面，地方民航局及空港事务所执行具体的监管任务，如飞行许可审批、违规行为查处等。自卫队和警察厅则在涉及国家安全或公共事件的低空领域承担协同职责，例如，东京都警视厅组建了一支“无人机处理部队”，以防范无人机侵入敏感“非授权区域”等。此外，日本航空协会（JAA）等行业协会也会参与安全技术标准制定与行业自律管理，提高安全管理水平。

　　（二）职责内容
　　国土交通省及主要管理机构的低空安全管理职责包括政策制定、战略规划、法规标准颁布、空域管理、飞行活动审批和安全监管、事故调查分析等。
　　从顶层设计的内容看，国土交通省及民航局负责制定国家层面的低空安全管理政策、战略规划、安全管理法规标准，明确低空安全管理的总体目标、发展方向和重点任务，确保低空安全管理与国家整体的航空安全战略相一致，并能够适应低空经济发展的需求；根据技术进步、市场需求和安全管理实践的变化，对无人机等低空飞行器的设计、制造、注册、运营、飞行规则、人员资质等多方面的管理制度，进行及时修订和完善，以保持其有效性和适应性。日本警察厅则需要和国土交通省开展联合监管与协作机制，推行对低空飞行器的共同管控。
　　从管理的具体内容看，国土交通省及民航局负责对日本国内的低空空域进行科学合理的规划和分配，根据不同的地理区域、人口密度、经济活动等因素，划分出不同的低空空域类型，优化空域资源配置；对低空飞行活动进行严格的审批管理，并进行实时监管，及时发现和处理违规行为；组织实施低空飞行安全的监督检查工作，定期对无人机等低空飞行器的运营企业、培训机构、飞行人员等进行安全检查和评估，以强化公众生命财产安全保障。航空事故调查委员会在低空飞行事故发生后，迅速启动调查程序，按照科学、客观、公正的原则，对事故现场进行勘查，收集相关证据，分析事故原因，确定事故责任。调查结束后，及时发布事故调查报告，向相关管理部门和行业提出改进措施和建议，以防止类似事故的再次发生，促进低空安全管理工作的不断完善。日本警察厅则被赋予了在敏感区域、大型活动场所和其他必要公共场合部署反制技术设备，可直接使用电子干扰、激光武器等强制迫降违规无人机的紧急处置权限。
　　 
　　二、安全管理法规及规定

　　日本低空安全管理法律法规体系较为完善，其基本框架是以《航空法》为核心，《民法》《道路交通法》等条款为辅，多项专项条例为补充的低空飞行器管理体系，共同为低空安全管理提供坚实的法律依据和保障。
　　《航空法》是日本国会于1927年颁布的，指导日本全域飞行活动的基本法，主要内容规定了从事或参与航空活动主体的权利义务及航空器的设计、制造、运营、管理等各项规范，明确了航空安全管理的基本原则和总体要求，包括对无人机等新型航空器及持有者的管理规范。除《航空法》管理低空飞行器外，日本政府还出台了专门针对无人机管理的《小型无人机禁飞法》《无人机管制法》并修订了相关管理条款，进一步细化和明确了无人机在低空飞行活动中的具体规则和要求，规范了无人机各种场景应用，涵盖测量、农业监测、快递物流、灾害响应、基础设施和环境检查等方面，为低空飞行活动的合法开展提供了基础法律支撑。
　　在日本，无人机是指“任何可用于空中导航而无须机上人员的飞机、旋翼机、滑翔机和飞艇，以及内阁令可能规定的任何其他用于空中导航的设备，它可以远程或自主飞行，而不会对空中导航以及地面和水上人员和物品的安全构成威胁”。我们以无人机安全管理为例：

　　（一）管理对象
　　2015年以前，日本政府仅将含充电电池重量达到200克以上的机体作为管理对象。随着小型无人机性能的提高和飞行距离的延长，《航空法》进行了相应的修订，对无人机的管理扩大至100克以上的机体（在日本，包括电池在内的且重量小于100克的多旋翼无人机和模型飞机，被统一归类为“模型飞机”）。

　　（二）登记管理
　　含充电电池的机体净重在100克之上的无人机，持有者必须进行登记（2022年6月20日开始），登记内容包括本人信息、地址、机体的型号和制造商，还必须在机体上用贴纸等标示政府告知的识别号码，并在飞行中通过电波发送号码。登记制度是为了在发生事故或纠纷案件时迅速锁定持有者而建立。未经登记机体的飞行用户将被处以1年以下徒刑或者50万日元（按当前汇率，约合人民币2.5万元）以下罚金。如果注册信息发生变化，必须在15天内提交变更通知，登记需要每隔3年更新一次。除必须在无人机上显示注册ID外，还需为其配备远程ID功能。如果国土交通省认为存在厂商须实施召回等安全上的问题，则会拒绝或取消登记。

　　（三）飞行规则
　　空域规定：未经申请许可，日本政府禁止无人机持有者在机场、人口密集地区（Densely Inhabited District，DID）（即使没有建筑物，大面积的湖泊或海岸线也会被视为“人口密集地区”而禁飞）、人员聚集的活动区域（无论是市区还是郊外）、国家重要设施（国会大厦、皇宫、首相官邸、最高法院、外国要人下榻地等）、外国使馆、核能设施周边、自卫队和驻日美军基地上空（2019年5月，为防止利用无人机实施恐怖袭击而增补）、私有土地上空（根据日本民法规定，私有土地上空300米归土地拥有者所有，车站、铁路、神社寺院观光地都属于私有土地）以及高度150米以上等空域飞行，禁止在公路上起飞、降落或者进行超低空飞行。日本各地区具体适飞空域可前往民航局（Japan Civil Aviation Bureau, JCAB）网站查询。
　　时间规定：原则上不允许夜间飞行。
　　资质规定：无人机操控人员必须经过专业的培训和考核，取得相应的操控许可证，才能保证其具备足够的专业知识和操控技能，能够安全、有效地操控无人机。对于违反规定的行为，法规明确了相应的处罚措施，包括罚款、吊销许可证等。
　　操控规定：航前应全面进行安全检查，同时了解无线电法规定的禁飞原则；当在MLIT的飞行许可/批准下驾驶无人机时，必须提前向MLIT报告飞行计划（时间和日期、路线和高度等）；必须保留飞行日志，并输入有关行程日志、日常检查日志以及检查和维护记录的所有必要项目；无论是否获得飞行许可/批准，必须报告事故/严重事件；禁止离开操控者视线之外；禁止靠近第三者（人或建筑物）30米以内飞行（无人机操控者不在此限制之内）；禁止使用无人机运送危险物品（包括火药等易燃品和刀具等）；禁止高空投掷物品；禁止酒后或药后飞行及其他粗心和鲁莽的操控行为等。
　　惩戒措施：若违反法律，将允许警察和自卫官对无人机实施摧毁或捕获，涉事者还可能被处以1年以下有期徒刑或50万日元以下的罚金。
　　其他规定：每次飞行之前均须查阅当地条例，以使得当次飞行符合当地法律法规的最新要求；如有必要，还需检查无人机远程飞行员证书（证明具备驾驶无人机所需的技能包括知识和能力）、无人机系统（UAS）认证（通过检查其强度、结构和功能来确保无人机的安全）。

　　（四）技术管控
　　2015年，日本首相官邸屋顶发现小型无人机的事件，除直接推动日本修订《航空法》加强无人机管控外，还在技术层面，提出了更高的门槛要求。例如，要求强制无人机加装GPS追踪模块，并强化禁飞区监控；要求无人机飞行时，通过近距离无线通信“蓝牙”等方式发送信息，以便相关管理方接收并记录；在禁飞区域，引入自动化驱离系统，并试点无人机交通管理系统；严格测试低空飞行器性能参数等，都成为当前日本政府普遍采用的低空安防技术选择。

　　三、专业人员与队伍建设

　　（一）专业管理人员构成
　　为了保障低空安全，日本政府要求专门的管理机构工作人员形成一个综合性、专业化的监管团队，负责低空飞行器适航性检查及事故调查，开展日常巡查和执法，以应对低空安全管理工作的复杂性和多样性。其中，航空工程师在管理队伍中扮演着重要角色，他们具备深厚的航空专业知识，能够对无人机等低空飞行器的设计、性能、适航性等方面进行专业的评估和审查，为飞行器的安全认证和运营许可提供技术支撑。同时，航空工程师还参与制定相关的技术标准和规范，确保低空飞行器在技术层面符合安全管理要求。法律专家也是低空安全管理队伍中不可或缺的一部分。他们熟悉航空法律法规，能够对低空飞行活动中的法律问题进行准确的解读和分析，为政策制定、法规执行、事故处理等提供法律咨询和建议，保障低空安全管理工作的合法性和规范性。法律专家还参与对违规行为的调查和处罚工作，确保执法过程符合法律程序和要求，维护法律的权威性和公正性。

　　（二）资质管理与人员培训
　　日本政府与行业团体长期就低空飞行器的执照管理、事故报告等开展研究和推进制度设计。2015年，日本的一些企业和科研人员组成了“日本UAS产业振兴协议会”，在无人机大规模地投入商业应用方面进行探索。该协议会建立了对无人机操控者和运营管理者培养学校的认证制度。开设了无人机专用试飞场，计划进行因管制而难以在大城市中心地带开展的无人机飞行训练，并开发辅助无人机飞行的智能手机应用软件。
　　日本高度重视低空安全管理队伍的人员培训和资质管理工作，通过建立系统的培训机制和严格的资质认证体系，确保管理队伍的专业水平和业务能力不断提升。飞行教员要求对无人机操控人员进行专业的飞行培训，确保操控人员具备足够的专业素养和实践能力，能够安全、有效地操控无人机；还要求参与制定飞行人员的培训大纲和考核标准，对操控人员的资质进行审核和认定，保证飞行人员资质管理的科学性和严谨性。对于无人机操控人员，日本政府要求其必须经过专业的培训课程学习，并通过严格的考核后，才能获得相应类别的操控许可证，使其在实际飞行活动中能够严格遵守相关规定，确保飞行安全。
　　通过这些措施，日本政府有效地提升了低空安全管理队伍的整体素质，为低空安全管理工作的顺利开展提供了坚实的人才保障。

　　结论

　　日本低空经济在全球低空领域格局当中占有重要地位，呈现出“农业全球领先、整体发展均匀”的特点。近年来，日本政府在应对社会老龄化加剧和劳动力短缺的困境下，逐步放开了低空飞行器特别是无人机在部分领域的应用权限，通过法规完善、技术赋能与多方协同，渐次构建了适应新兴业态的监管框架，涵盖了管理机构的设置与职责划分、法律法规的制定、管理队伍的建设以及多样化的管控措施等多个方面，依靠严格的飞行活动审批与监控、科学合理的空域规划与限制、先进的技术手段应用等措施，有效地保障了低空飞行活动的安全和秩序，促进了低空经济的规范发展。实际案例也充分证明了日本低空安全管理措施的有效性和可行性，在国际上开创了低空安全管理新的范式。
　　然而，随着低空经济的持续快速发展和技术的不断进步，日本政府低空安全管理也面临着新的挑战和机遇。例如，飞行汽车等新型低空飞行器的出现，对现有的空域规划、安全管理法规和技术手段等都提出了更高的要求。日本的经验为其他国家在低空安全管理领域提供了有益的参考和借鉴，但各国还需根据自身的国情和特点，不断探索和创新低空安全管理方式，以适应低空经济发展的新形势，实现安全与发展的动态平衡。■
　　
　　【作者简介】陶伟文，中国人民警察大学（广州）无人系统研究中心，博士，警航教官，研究方向为无人机警务应用与防控、低空公共安全管理等。
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