文/赵钰洋

　　随着全球低空经济进入快速发展期，低空安全管理体系已成为现代航空法治建设的战略要域，不仅涉及传统空域划分与飞行规则，更涵盖无人机监管、城市空中交通等新兴业态的治理。葡萄牙作为欧盟成员国及欧洲西南部重要航空枢纽，依托其漫长的海岸线、复杂的地形特征以及蓬勃发展的通用航空产业，在欧盟统一航空安全框架下构建了独具特色的低空治理模式，其低空安全管理体系既遵循欧盟统一规则，又结合本国复杂的地理环境与快速增长的通用航空需求，形成独特的实践。

　　一、葡萄牙低空安全管理法律体系

　　（一）欧盟法律框架下的葡萄牙低空安全管理
　　葡萄牙低空安全管理以《欧盟航空安全局基本法规》 [Regulation(EU)2018/1139]为核心，该法规设立了欧盟航空安全局（EASA），由其负责建立并维持欧盟范围内统一高水平的民用航空安全性，并明确了空域划分、飞行器适航认证及无人机操作规范。自2020年起，欧盟于2019年发布的《无人驾驶飞机运行规则和程序条例》[Regulation(EU)2019/945]和[Regulation(EU)2019/947]取代了葡萄牙原有的多项无人机相关法规。
　　《无人驾驶飞机运行规则和程序条例》具体规定了民用无人机在欧洲天空安全运行的框架。该条例将无人机操作分为“开放类”“特定类”“认证类”三类，要求成员国统一执行以下规则：开放类别中无人机禁止夜间飞行，限高120米。特定类别一般涉及复杂场景（如超视距飞行），需提前向监管机构申请许可。认证类别针对大型无人机或执行高风险任务的无人机，要求运营商具备专业资质和保险。除了对无人机进行分类，该条例同时划定了“禁飞区”和“限制区”，无人驾驶飞机不得在核电站、军事区域、狩猎和自然保护区、电力设施、监狱、警察和紧急服务区域、压缩站、测量站及机场跑道5公里内飞行。无人机飞越人群密集区域，重要基础设施（如发电厂、变电站、港口等）及其周边一定范围的区域，也需符合特定条件。
　　根据《欧盟条约》第288条，欧盟条例（Regulation）具有直接适用性，成员国无须转化为国内法即可生效。但《欧盟航空安全局基本法规》[Regulation(EU)2018/1139]及其实施条例《无人驾驶飞机运行规则和程序条例》[Regulation(EU)2019/945]和[Regulation(EU)2019/947]属于框架性立法，需要成员国通过国内法转化为本国法律。葡萄牙通过《第2022/18号法案》将欧盟法规中关于无人机注册、远程识别、地理围栏等要求转化为了本国法律，确保了法律体系的统一性。欧盟统一法规前，葡萄牙关于无人机的立法相对滞后。2018年前，葡萄牙本国相关法规仅针对传统有人航空器设计，未涵盖无人机适航认证、自主飞行等新技术场景。即便是随后葡萄牙开展了相应立法，葡萄牙与西班牙等邻国的无人机法规也存在显著差异，比如葡萄牙要求无人机重量应≤25千克且强制购买保险，而西班牙则无此限制，这导致了无人机跨境作业需重复进行合规审查，阻碍了市场一体化。统一使用欧盟规则后，葡萄牙企业可在全欧盟范围内开展无人机业务，有助于提升其竞争力。预计2030年欧盟无人机市场产值将突破140亿欧元，通过统一法规可达到认证（如CE标志）和技术互认。葡萄牙通用航空产业依赖欧盟市场，采用统一规则可避免“双重认证”成本。
　　葡萄牙适用欧盟无人机法规，本质上是法律服从性、经济理性与安全效能的综合选择。葡萄牙作为欧盟成员国，适用欧盟统一的航空安全法规和无人机运行规则，有利于欧盟建立一个协调一致的航空监管体系，确保欧盟范围内航空安全和无人机运行的一致性和规范性。葡萄牙有义务将这些欧盟法规转化为国内法律并加以实施，以履行其作为欧盟成员国的责任。同时，统一的法规也有助于促进葡萄牙的无人机产业能够更好地融入欧洲市场。这一做法既强化了欧盟航空单一市场的制度优势，也为葡萄牙低空经济发展如城市空中交通试点提供了便利条件。

　　（二）葡萄牙低空安全管理法律中的本国特色
　　葡萄牙在低空空域安全管理中，虽遵循欧盟统一法律框架，但其法律细则和实践仍然具有鲜明的本土特色，主要体现在针对地理特征的动态空域立法、无人机监管的本土化法律创新、绿色低空经济的立法探索等方面的差异化设计。
　　在欧盟立法框架下，葡萄牙将低空空域划分为开放空域（0-120米）、管制空域（120-300米）和限制空域（300米以上），并在《国家航空安全计划（2021-2025）》中明确规定：沿海区域允许管制空域上限提升至150米，以支持海上搜救和渔业监测的频繁需求；山地区域要求根据地形起伏动态调整空域高度，避免山体碰撞风险。依据《第2022/18号法案》，世界文化遗产区如波尔图历史中心周边2公里划为永久禁飞区，禁止任何未经批准的飞行活动，葡萄牙《文化遗产保护法》补充条款规定了无人机在历史遗迹禁飞区的相关豁免程序，经文化遗产局批准的专业团队，在满足双频全球定位系统（GPS）定位和人工干预接管系统的法律要求前提下，可在禁飞区使用激光雷达无人机进行古迹测绘。在无人机监管方面，葡萄牙将无人机分为C0-C4五类，其中C4级（25千克以上）需通过国家航空局（ANAC）的实操考试，并提交风险评估报告，该要求严于欧盟的通用分类标准。除欧盟规定的灯光标识外，葡萄牙法律强制要求无人机夜间飞行需配备红外避障系统，并向地方消防部门提交飞行计划备案，违者按《航空安全法》处以最高1万欧元罚款。葡萄牙制定的《低空飞行噪音管理条例》，严于欧盟标准（昼间≤60分贝，夜间≤50分贝）。在亚速尔群岛试点的《电动垂直起降飞行器特别法案》豁免了欧盟关于eVTOL起降点审批流程的规定，但规定城市物流无人机必须使用降噪螺旋桨，违者吊销运营许可证。
　　葡萄牙低空安全管理法律深度结合了其“本土需求”，通过分层空域管理、文化遗产保护豁免、噪音控制标准等本土化立法，既填补了欧盟统一规则的灵活性缺口，又回应了复杂地形与文化遗产保护的特殊需求。

　　二、葡萄牙低空安全管理中技术驱动的监管创新

　　葡萄牙在低空安全管理中，通过技术驱动的监管创新，构建了兼具安全与效率的治理体系。其核心在于将先进技术嵌入法律框架与监管流程，以应对复杂地理环境、多样化飞行需求及跨境协作挑战。

　　（一）动态地理围栏技术
　　葡萄牙结合卫星定位系统与实时气象数据，开发动态地理围栏技术（Dynamic Geofencing）。基于葡萄牙民航局（ANAC）开发的移动应用程序，运营商可实时查询禁飞区如机场周边5公里、军事敏感区边界等。该系统与葡萄牙国家航空交通管理局（NAV Portugal）的空管数据实时联动，一旦无人机接近限制区域，将自动触发电子围栏锁机功能。禁飞区会根据卫星与气象数据动态调整，例如，在辛特拉文化景观等历史遗迹区以及马德拉月桂树林等自然保护区，系统会根据风力、能见度等气象参数自动调整禁飞范围：当风速超过6级时，禁飞区半径从默认的2公里扩展至3公里，避免无人机失控风险。

　　（二）AI驱动的风险预警与监测
　　葡萄牙在《国家航空安全计划（2021-2025）》中提出了引入人工智能预警系统，整合飞行器状态、气象数据和地形特征的计划。葡萄牙企业天络智网 ( Neuraspace )开发了基于人工智能（AI）技术的防撞预测系统，该系统基于5G通信的低空监视平台，整合广播式自动相关监视与雷达数据（ADS-B），实现对低空飞行器的实时追踪，并通过AI算法预测潜在碰撞风险，自动发送避让指令。该系统通过热成像数据生成地形模型，具有气象感知模块，可实时分析风向变化，可提前15分钟预警强风突变，保障无人机使用场景安全。在阿尔加维海岸旅游旺季，该系统可同时监测超过500架无人机的飞行轨迹，并推送合理飞行路线，避免碰撞事故，加强了无人机的空间交通管理。同时，该系统可基于历史违规数据训练AI模型，自动分析ADS-B信号与监控视频流，快速识别未注册飞行器，协助查处“黑飞”事件。

　　（三）无人机远程ID系统与空域分配
　　葡萄牙是欧盟首个强制推行无人机远程ID系统的国家，要求无人机配备远程识别系统（Remote ID），并接入欧盟统一的无人机空域管理系统平台（U-Space），所有注册无人机需实时广播飞行信息（包括位置、高度、操作者ID）。相关数据接入全国应急数据库（SINES系统），并与消防、气象部门共享，通过实时数据交换实现无人机飞行监控。从1998年到2023年，葡萄牙国家航空交通管理局（NAV Portugal）控制的飞行次数从约36万次增加到超85万次，增长超过一倍。因此,该管理局在研发方面投入巨大，实施创新解决方案以不断提升空中交通管制效率。在所有无人机配备远程识别系统，飞行数据实时交换的前提下，该管理局与企业共同研发的穹顶智控（TOPSKY）系统，可实现120-300米高度层的空域自动化动态分配，该系统支持商用无人机与通用航空器的协同运行，并通过API接口向运营商实时推送空域状态变更，大大提高了空域使用效率。例如，在旅游旺季的阿尔加维海岸，该系统在白天优先分配空域给无人机物流和观光飞行，夜间则调整为应急救援和农业监测专用时段。

　　（四）跨境统一飞行数据平台
　　葡萄牙在国内通过全国应急数据库（SINES系统）整合无人机注册、飞行计划与事故记录数据，并与欧盟航空安全局（EASA）平台互联。企业可通过API接口接入平台，实现飞行计划自动化审批，将审批平均耗时从3天缩短至2小时。葡萄牙还与西班牙共建了“西葡低空走廊”，采用联合空管系统（Joint ATC System），允许跨境无人机共享飞行路径，简化跨国飞行审批流程。例如，医疗物资运输无人机从葡萄牙波尔图飞往西班牙马德里时，该系统自动分配分层空域（120-150米），并通过区块链技术记录飞行数据，确保跨境飞行责任可追溯。葡萄牙还积极参与欧洲“单一天空”计划（SES），推动跨国低空空域数字化改革，争取到 2030 年实现与欧洲各国之间无人机与有人机的高效有序运行。

　　三、葡萄牙低空安全管理体系面临的挑战

　　尽管葡萄牙在构建现代化低空安全管理体系方面已取得了显著成就，但随着低空经济的快速发展和空域使用需求的持续增长，其管理体系正面临诸多结构性挑战。这些挑战涉及监管资源、技术适配、国际合作、法律完善等多个维度。
　　（一）监管资源不足
　　技术驱动的监管创新极大提升了葡萄牙低空管理效率，但葡萄牙仍然面临着监管资源与快速增长的市场需求之间的结构性矛盾。根据葡萄牙国家民航局（ANAC）2023年度报告，该国注册无人机数量已突破12万架，较2021年增长47%，而同期监管人员编制仅增加15%。这种失衡导致两个突出问题：一是偏远地区监管缺位，如在马德拉自治区，2023年无人机违规事件查处率仅为大陆地区的60%；二是新业态监管滞后，特别是对于快速发展的城市空中交通（UAM）和无人机物流等创新业务。2023年夏季阿尔加维旅游旺季期间，当地无人机观光业务激增300%，但由于缺乏足够的监管人员，导致发生多起无人机与滑翔伞近距离接触事件。最严重的一起发生在拉各斯海岸，一架旅游观光无人机与载人滑翔伞的垂直间距不足10米，暴露出葡萄牙空域管理能力的不足。

　　（二)技术适配滞后
　　葡萄牙海岸线长达1794公里，山地面积占比75%，其独特的地理特征给低空管理带来了特殊困难。现有地理围栏系统在多山地区存在信号漂移问题，GPS定位误差可达15-20米。同时，大西洋沿岸频繁的海雾天气也影响了视觉避障系统的可靠性。2022年杜罗河谷葡萄酒产区发生的农业无人机事故极具代表性。一架执行农药喷洒任务的无人机在峡谷地形中因GPS信号丢失撞上山体，导致价值12万欧元的设备损毁和农药泄漏。事后调查发现，现有地形数据库未及时更新当地新建的葡萄架设施，暴露出地理信息系统更新滞后的系统性问题。

　　（三）跨境标准不一
　　虽同为“西南欧功能性空域区块”（SW FAB）成员，葡萄牙与西班牙在低空管理标准上仍存在诸多差异。例如，两国对无人机适航认证的测试有近30%的项目不一致，跨境运营商需重复认证，这给企业增加了15%—20%的合规成本。在应急响应方面，两国空管系统的数据接口不兼容问题尚未完全解决。2023年跨境森林火灾救援中，葡萄牙消防部门的无人机因数据格式不符合西班牙空管要求，被迫在边境停留47分钟进行数据转换，延误了最佳救援时机。这一事件直接促使两国签署《西葡低空应急协作协议》，但具体技术标准的统一仍需时日。

　　（四）配套法律缺位
　　自主飞行、蜂群技术等创新应用对葡萄牙现有低空管理法律框架形成了严峻挑战。葡萄牙现行法规基于“一人一机”原则制定，而2024年里斯本试点的无人机灯光秀项目涉及50架无人机集群飞行，当时葡萄牙政府不得不通过特别许可方式突破常规限制。此外，2023年波尔图大学开展的无人机自主送货实验中，一架无人机因算法错误闯入私人庄园，波尔图大学认为无人机并非由其操作，误闯系算法错误导致，其不应承担相应法律责任。该事件引发持续三个月的法律争议，暴露出无人机自主飞行责任认定规则的缺失，促使葡萄牙国家民航局（ANAC）紧急出台《自主飞行系统测试临时管理办法》。上述案例都体现了低空经济快速发展中葡萄牙现行法律的滞后性。
　　除此之外，葡萄牙低空安全管理体系还面临着隐私保护、数据安全等难题，其面临的挑战具有典型性和前瞻性，其解决方案不仅关乎本国空域安全，也将为全球低空治理提供重要参考。■
　　
　　【作者简介】赵钰洋，男，珠海出入境边防检查总站四级警长，葡萄牙语专业。
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